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【政策解读】发挥农民工在大众创业中的积极作用
都 阳
随着中国经济的不断发展，劳动力市场一体化程度的逐步提高，农民工已经成为中国劳动力市场上不可或缺的重要力量。2014年外出农民工的总量达到1.68亿，占城镇就业总量的43%。在推动中国工业化进程的同时，越来越多的农民工已经将自己塑造为合格的产业工人，有的甚至成为优秀的企业家。目前，中国经济正由中等收入向中高收入迈进，通过转变经济增长方式、提高增长质量，获得增长源泉的重要性日益突出。发挥农民工在创业中的主动性和能动性，也将成为推动经济增长方式转变的重要内容。
一、农民工返乡创业是大众创业的组成部分
创业与创新之所以在当下具有突出的重要性，是与中国经济发展的阶段性特征紧密相关的。在相当长时间内，中国都是一个典型的二元经济，其突出的特征就是农业劳动力的无限供给。在二元经济条件下，经济发展中的主要矛盾就是要通过推进工业化，创造非农就业机会，以吸纳农村剩余劳动力。与此相对应，劳动力市场政策的主线就是通过不断推进各项改革措施，消除劳动力流动的障碍，让农民工顺利地流动、就业。可以说，改革开放以来三十多年的进程，已经证明了中国在破除二元经济格局，推进经济发展上取得了巨大的成就。
随着中国经济发展跨越刘易斯转折点，劳动力等无限供给的时代也随之结束，取而代之的是频繁出现的劳动力短缺，以及劳动力成本的不断提升。在这种情况下，继续依赖生产要素积累的增长模式和劳动密集型产业的扩张来推动经济发展，将受到越来越多的制约。要保持中国经济的持续增长，通过创业和创新，提高每一个产业和部门创造更高附加值的能力，将成为推动经济发展的主要方式。这也是大众创业、万众创新在新的发展阶段具有特殊重要性的原因。亿万农民工作为经济发展过程中一支越来越重要的力量，也应该成为大众创业、万众创新的组成部分。
从其他国家的发展经验看，劳动力的流动与迁移行为本身，就是人力资本积累的一种重要方式。经过改革开放三十余年的历练，农民工的素质已经得到了有效提升。其中一部分优秀农民工，不仅通过流动并参与非农经济活动开阔了眼界、掌握了技能、积累了财富，也具备了以更加积极主动和开创性的方式参与经济建设的能力。一方面，通过合理的方式和切实有效的政策措施为农民工返乡创业创造条件，不仅可以成为缩小城乡差距的有效手段，另一方面，也是让一部分农民工施展自己才能的宝贵机遇。当前，城乡之间在发展水平上的差距仍然是中国社会经济发展过程中的客观现实，农民工作为连接城乡最直接的主体，把城市先进的生产方式、管理经验和经济资源带到农村，其本身就是一种创新。正是从这个意义上说，农民工返乡创业应该成为当前万众创业、万众创新大潮的一个组成部分。
二、政府的角色与功能定位
支持农民工返乡创业是因应经济发展和劳动力市场变化的一项新举措，政府在其中的角色至关重要。在战略的谋划、方向的引导、政策的宣传、环境的优化等方面，政府都应该、也可以发挥积极的作用。农民工是一个移动的群体，农民工的创业行为可能涉及不同地域间的政策协调，输入地和输出地政府间的统筹与协作也不可或缺。
在二元经济时代，推动农村剩余劳动力的转移，政府的一个主要职责是消除劳动力市场上阻碍劳动力要素流动的各种制度障碍。在鼓励大众创业的今天，政府的主要角色仍然是通过不断深化各个领域的改革，为农民工返乡创业创造一个良好的创业环境。从国务院办公厅新出台的《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》看，政府的主要功能是健全创业基础设施和完善创业服务体系。通过降低创业门槛、降低税费负担、加大财政支持、强化金融服务，为农民工返乡创业创造条件。
由此可见，鼓励农民工返乡创业并不是一次“一窝蜂”式的运动，而是通过优化资本和劳动力等生产要素市场，为农民工及其所携带的经验、知识、技术、资本等生产要素的更自由的流动创造条件。而是否返乡、是否创业的决策主体仍然是农民工本人。一如农民工外出打工的意愿需要得到尊重一样，返乡创业的意愿也同样需要尊重。
因此，在推进农民工返乡创业的过程中，是否能够充分尊重市场经济规律，让市场在生产要素配置过程中发挥决定性作用，可能会成为返乡创业活动能否取得实际成效的重要决定因素。要特别注重把优化市场环境作为工作重点，而不能改变、扭曲市场的价格信号，从而导致资源的错配和浪费。
三、鼓励农民工返乡创业的几个问题
在新的发展阶段，支持农民工返乡创业，应该着重关注以下几个方面问题。
首先，支持农民工返乡创业，是城乡统筹发展体系的组成部分，而不是逆城镇化的举措。城乡之间、地域之间、不同规模的城市之间在发展水平和发展速度上存在差距是客观事实，通过建立更加统一、有效的生产要素市场，就可以实现生产要素更合理的流动，这既包括资本和劳动力由农村向城市的流动，也包括其由城市向农村的流动。只有确保要素的自由、自愿流动，才能保证返乡创业是一个市场化的过程，也是城乡统筹发展的过程。
其次，支持农民工返乡创业，要避免上个世纪八九十年代乡村工业化进程中曾经出现的一些问题。农民工无论是在城市打工、从事经营活动，还是返乡从事创业活动，其持续发展的根本还是需要经济效率的不断提高，在市场竞争中获得不断前进的源泉。在建立和支持返乡创业园时，要坚持市场化的运作方式，合理使用土地等稀缺资源，让乡村的经济活动也能发挥集聚效率。
第三，在支持农民工返乡创业的过程中，要积极引入现代生产要素，实现绿色和可持续的发展。特别是互联网等新型业态的出现，可以让落后的农村地区发挥后发优势，实现跨越式发展。对此，政府有关部门和社会有关方面应当给予大力支持和帮助。（中国社会科学院人口与劳动经济研究所）